La centralización en España: del Antiguo Régimen al Estado Liberal

Artículo de Eduardo Montagut

La articulación y organización del territorio en España es un asunto que ha sido y es de capital importancia. En este trabajo nos centraremos en el proceso de centralización del Estado desde el Antiguo Régimen hasta el modelo de Estado liberal.

Por centralización en la administración y el gobierno se entiende el proceso que desvincula el poder de las unidades más pequeñas a favor de una estructura institucional central y común. Este centralismo está muy relacionado con el nacimiento y desarrollo del Estado Moderno a partir de la crisis bajomedieval, en el proceso de creación del Estado absolutista, y luego transformado, con otros principios, basados en parte en el principio de la igualdad ante la ley, en la Revolución Liberal. Este fenómeno encontró en cada momento su contestación o resistencias, diferentes también, según el contexto, por lo que no debe entenderse como algo aceptado unánimemente.

Con la vuelta a un pleno liberalismo moderado o conservador en la Restauración canovista surgirán los nacionalismos, especialmente, el catalán, que terminarán por plantear un fuerte debate sobre el modelo centralista de Estado

Las Monarquías europeas occidentales protagonizaron un proceso de expansión y acumulación de poder en el siglo XV, como lo demostrarían los casos de los Tudor ingleses, los Avís portugueses, los Valois franceses y los últimos Trastamaras hispanos, los Reyes Católicos. No fue una historia lineal ni corta, sino muy sinuosa y llena de obstáculos. Recordemos simplemente el caso castellano con los conflictos en el reinado de Enrique IV y la guerra civil posterior entre los partidarios de Juana y los de Isabel. Los Reyes Católicos, una vez alcanzado el poder y pacificadas las dos Coronas, asentaron su dominio con la guerra de Granada y, sobre todo, al montar un aparato institucional claramente centralizador, a través de la creación de los Consejos, que los Austrias desarrollaron plenamente, a medida que aumentaron los territorios bajo su dominio y los asuntos de gobierno. Se puso en marcha una creciente y sofisticada administración, nutrida por juristas formados en las universidades.

Con la vuelta a un pleno liberalismo moderado o conservador en la Restauración canovista surgirán los nacionalismos, especialmente, el catalán, que terminarán por plantear un fuerte debate sobre el modelo centralista de Estado

La centralización del poder siempre encontró fuertes resistencias en los reinos y territorios con una tradición administrativa y de gobierno planteada bajo los principios el pactismo, es decir, por la necesidad de llegar a acuerdos entre los reinos, a través de sus instituciones representativas estamentales, como eran las Cortes y las Diputaciones de las mismas, con la Monarquía común. Fue el caso de todos los territorios de la Corona de Aragón. Los Austrias intentaron socavar esta situación a través de varios medios. Procuraron aplicar instituciones comunes, siendo el ejemplo más notorio el de la implantación de la Inquisición moderna en Aragón, que causó fuertes resistencias, pero que, al final, se impuso, dependiendo, como la castellana, de una institución central, el Consejo de la Inquisición. También se enfrentaron con algunas instituciones que velaban por el cumplimiento y respeto de los fueros, como fue el caso del conflicto entre Felipe II y el Justicia de Aragón a cuenta del episodio de Antonio Pérez. Por fin, el conde-duque de Olivares, ya en el siglo XVII, intentó imponer claramente la centralización con un proyecto más elaborado, como se puso de manifiesto en el Memorial Reservado y en el proyecto de Unión de Armas. El objetivo principal de Olivares era que el rey dejara de serlo de los distintos reinos para serlo de España. Pero también pretendía que todos los territorios contribuyesen al esfuerzo general, especialmente en las cuestiones fiscales y militares. Fracasó completamente, y aunque se reprimieron cuantos intentos hubo de separarse de la Monarquía Hispánica, como fue el caso catalán, los Austrias nunca abolieron los fueros e instituciones particulares, ni implantaron el modelo centralizador en la Corona aragonesa. En la época de los Austrias siempre estuvo presente la pulsión centralista, pero nunca se terminó de imponer. La cuestión cambiaría claramente con la llegada de los Borbones.

Efectivamente, la dinastía francesa trajo un cambio fundamental en la organización territorial de la Monarquía porque supuso el triunfo del centralismo absoluto y uniformador en España, en una medida infinitamente más intensa que todo lo que pudieron hacer los Reyes Católicos en su día.

Con Felipe V los reinos y territorios de la Corona de Aragón vieron abolidos sus fueros e instituciones cuando fueron derrotados en la Guerra de Sucesión española. Se implantó un modelo absoluto y centralista, de raíz francesa, y que no había existido anteriormente en la Monarquía Hispánica, un conglomerado de estados y reinos con sus instituciones y ordenamientos jurídicos propios. Parece evidente que estos Decretos se impusieron como represalia por la oposición de estos reinos al nuevo rey, pero, no cabe duda, que el primer Borbón tenía muy claro que había que imponer una nueva forma de gobernar y administrar la Monarquía, en línea con lo que había implantado su abuelo desde Versalles, aunque adaptado a las peculiaridades españolas.

Este profundo cambio se articuló a través de los denominados Decretos de Nueva Planta, que suprimieron los gobiernos, instituciones y fueros de los reinos de la Corona de Aragón. En 1707 se implantó el primero de ellos sobre Aragón y Valencia, después de la batalla de Almansa. La disposición establecía la legislación y el aparato institucional castellano. En 1715 se promulgó el Decreto que se aplicó a Mallorca, que pudo conservar algunas instituciones. Por fin, año siguiente, se promulgó el Decreto de Nueva Planta para Cataluña, que perdió todas sus instituciones y fueros.

El ánimo centralizador borbónico no llegó a las provincias vascas ni a Navarra, ya que se respetaron sus fueros e instituciones porque ambos territorios habían sido fieles a la causa de Felipe V.

El modelo organizativo impuesto en los Decretos de Nueva Planta era el castellano, aunque con aspectos franceses. Desapareció la figura del virrey, propia de los Austrias, con orígenes medievales, por la de capitán general, que aunaba competencias gubernativas con otras militares. Además, se establecieron las audiencias, encargadas de asesorar al capitán general e impartir justicia. Lo más genuinamente francés fue la figura del intendente, también aplicada en Castilla, un funcionario encargado del fomento económico del territorio que administraba, acumulando otras competencias en materia de hacienda, milicias, justicia, inspección de otras autoridades y obras públicas.

Por centralización en la administración y el gobierno se entiende el proceso que desvincula el poder de las unidades más pequeñas a favor de una estructura institucional central y común

Otro aspecto fundamental en la centralización borbónica fue el fiscal. Se impuso un sistema de contribución única. Cada reino debía recaudar una cantidad fija, según su peso demográfico y riqueza: la Talla en Mallorca, la Contribución Única en Aragón, el Catastro en Cataluña y el Equivalente en Valencia.

La uniformidad llegó también a las lenguas. A partir de entonces en la administración de la Monarquía solamente se pudo emplear el castellano. En todo caso, se dieron algunas concesiones como el mantenimiento del derecho civil catalán.

En 1749 se promulgaron las Ordenanzas de intendentes-corregidores. En dicha disposición se dejó claro el interés de la Corona por reorganizar la administración para mejorar el gobierno y la recaudación fiscal. Precisamente, en esos momentos se estaba poniendo en marcha el Catastro de Ensenada. Se estableció en cada provincia un intendente al que iba unido el corregimiento de su capital, además de una serie de oficiales a su cargo. A los intendentes se les conminó para que fueran eficaces para mantener el orden y para evitar que hubiera abusos en la administración de la justicia. También se les ordenó que, ayudados por un ingeniero, levantaran el mapa geográfico de su provincia, señalando los lugares de realengo, los de señorío, los de abadengo, los accidentes geográficos, bosques, calidades de las tierras, montes, dehesas, etc.., con el fin de poder mejorar el gobierno, la administración y la economía Detrás de esta medida estaría la impronta del siglo, la de del despotismo ilustrado, con su interés por el desarrollo.

Posteriormente, en 1766 se separó el cargo de intendente del de corregidor para que el primero solamente tuviera funciones administrativas, financieras y militares y no las judiciales, pero siempre fue muy imprecisa la diferencia entre unas funciones y otras, algo muy propio del Antiguo Régimen.

En tiempos de Carlos III y en virtud de las reformas emprendidas por José de Gálvez, figura capital en la historia de los cambios administrativas en América emprendidos por el despotismo ilustrado, el sistema de intendencias se extendió al Nuevo Mundo.

La construcción del Estado liberal en España supuso la consolidación de la centralización que habían emprendido los Borbones. La Constitución de 1812 definía claramente lo que era España, la nación española, y el territorio que comprendía, aunque luego las Constituciones promulgadas en tiempos de Isabel II, no fueron tan explícitas en esta materia.

Las estructuras administrativas del Estado, a pesar de las carencias presupuestarias, crecieron durante el siglo XIX, especialmente en lo referente al ejército y a la creación y expansión de distintos cuerpos de funcionarios. El Estado liberal vació de competencias a los municipios y las asumió, especialmente las relacionadas con el orden público, además de controlarlos con el nombramiento de los alcaldes, aunque el liberalismo español estaba dividido sobre esta cuestión entre moderados y progresistas, éstos últimos más partidarios de la autonomía municipal. En 1844 se creó la Guardia Civil, el primer cuerpo policial de ámbito estatal. Otro de los medios que empleó el Estado para consolidar la centralización fue la creación, por vez primera, de un sistema educativo para toda España, a través de la Ley Moyano.

La centralización del poder siempre encontró fuertes resistencias en los reinos y territorios con una tradición administrativa y de gobierno planteada bajo los principios el pactismo, es decir, por la necesidad de llegar a acuerdos entre los reinos

Para consolidar el control del territorio se reformó la organización territorial del Estado y que se había heredado del Antiguo Régimen. El liberalismo no concebía particularismos, ni señoríos jurisdiccionales, ni instituciones que no estuvieran dentro del organigrama general. Este asunto debe tenerse en cuenta a la hora de entender parte del complejo entramado de causas que generó la creación del carlismo y el estallido de las consiguientes guerras civiles del siglo XIX. En este sentido, es fundamental la división provincial, ya aprobada en los estertores del sistema antiguo, en 1833, y muy poco modificada posteriormente. En cada provincia habría un jefe político o gobernador civil, que representaba al gobierno, y que hacia cumplir las órdenes provenientes del Ministerio del Interior o de Gobernación, teniendo un gran poder en materia de orden público y de control de los Ayuntamientos, especialmente en la versión más moderada del liberalismo. Esta estructura sería fundamental para consolidar el control electoral por parte del gobierno de turno. En las provincias habría Diputaciones.

En cuestiones técnicas fue fundamental la extensión del telégrafo que, a partir de la segunda mitad del siglo, permitiría transmitir información y órdenes con una gran rapidez con el fin de coordinar la labor del gobierno con las respectivas instituciones provinciales y locales. La construcción de la red ferroviaria se hizo a través de una red radial con Madrid como centro. De ese modo no sólo se potenciaba la capital, sino que se fomentaba el control de todos los puntos cardinales. Este sistema también se aplicó a la red de carreteras. La centralización de la red de comunicaciones es fundamental en la historia del centralismo de nuestro país.

Otros instrumentos pretendían uniformizar aspectos muy importantes para vertebrar un Estado y fomentar la creación de un mercado nacional. En el primer caso ser fundamental la codificación de las leyes. En 1848 se aprobó el Código Penal, que consagró la unificación legal y judicial. En el segundo caso, fue fundamental la abolición en 1858 de la diversidad de pesos y medidas y la obligatoriedad de emplear el sistema métrico decimal. Por fin, en el año 1868 se implantó la moneda única, la peseta, terminando con los distintos sistemas monetarios existentes.

Este modelo comenzó a ser cuestionado en el Sexenio Democrático desde posiciones federalistas y cantonalistas, aunque sin terminar de cuajar una alternativa. Con la vuelta a un pleno liberalismo moderado o conservador en la Restauración canovista surgirán los nacionalismos, especialmente, el catalán, que terminarán por plantear un fuerte debate sobre el modelo centralista de Estado, precisamente cuando sus pilares entraron en crisis en el 98, pero esto supera los límites del presente trabajo.

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