La comunidad internacional debería ofrecer un mecanismo de resolución de disputas fronterizas. Es posible que los mecanismos internacionales no se utilicen comúnmente para resolver problemas territoriales nacionales, pero nada en este conflicto es común y las soluciones deben ser creativas.
Por Mistir Sew / The África Report
Ha pasado más de un año desde que comenzó la guerra civil en Etiopía. El sufrimiento continúa sin cesar. La guerra ha consumido decenas de miles de vidas, destruyendo parte de la limitada infraestructura del país y rompiendo su tejido social.
El equilibrio de poder entre las partes en conflicto sigue cambiando.
Inicialmente, el gobierno federal y sus aliados, incluido el ejército eritreo, tomaron la delantera y controlaron la mayor parte de Tigray. Desde finales de junio, las fuerzas de Tigray han retomado la región y luego expandieron la guerra a las regiones vecinas de Afar y Amhara, y avanzaban hacia la capital, Addis Abeba.
En las últimas semanas, las fuerzas federales y los aliados han repelido los avances de las fuerzas de Tigray y ahora han recapturado todos los territorios fuera de Tigray.
Muchos en la comunidad internacional y en Etiopía, incluidos algunos en los pasillos del poder en Addis Abeba, han dicho que solo puede haber una solución política al conflicto . Esto comenzaría por llegar a un cese de hostilidades que luego conduciría al diálogo político. Afirman que ambas partes deben aceptar la convivencia, dejar de luchar y acordar una hoja de ruta para abordar temas complejos como los territorios en disputa y la rendición de cuentas a través de la negociación.
Pero, hasta ahora, los esfuerzos diplomáticos para llevar a las partes en conflicto a la mesa de negociaciones no han tenido éxito.
¿Momento de diálogo?
La paz negociada requiere un momento y un impulso «maduros». Ese momento ha sido difícil de encontrar en esta guerra. Ambas partes pensaron, y tal vez sigan pensando, que ganarán y se han mantenido movilizándose al tiempo que expresaron una voluntad poco sincera de negociar. Esto tiene razones tanto culturales como prácticas.
Desde una perspectiva cultural, Etiopía tiene una cultura política intrínsecamente defectuosa, pero arraigada, en la que el ganador se lo lleva todo que funciona como un juego de suma cero. La romantización del sacrificio y el deseo de aniquilar al enemigo aún vive como la principal preferencia de los adversarios políticos.
En su libro Medemer , el primer ministro Abiy Ahmed fue, irónicamente, crítico de tal cultura, escribiendo: “Es nuestra cultura viciosa destruir a nuestro adversario con toda la fuerza y sacarlo del juego en nuestro país. A menos que esté en las tumbas de nuestros adversarios, no creemos que garanticemos la victoria. Creamos la guerra para convertirnos en héroes y los perdedores para ser considerados ganadores. Hemos visto repetidas veces en nuestra historia que este proceso solo nos causará pobreza y dolor ”.
Desde un ángulo práctico, existe el deseo de ambas partes de negociar desde una posición fuerte. La negociación está madura en períodos en los que el conflicto está estancado y los combatientes están fatigados en la medida en que una solución política ofrece una salida. Estos son períodos raros en cualquier conflicto, y mucho menos en uno en el que ambas partes prefieren destruir a la otra por cualquier medio necesario y al precio que sea.
Aun así, ha habido algunos períodos de este tipo durante esta brutal guerra.
Hubo un tiempo después de que las fuerzas federales controlaran Mekele en noviembre de 2020 o después de la salida de las fuerzas federales de Mekelle en junio de 2021. Otros momentos similares incluyeron el período después de que las fuerzas de Tigray tomaron Weldiya y después del establecimiento de un nuevo gobierno federal cuando Abiy tuvo un fuerte mandato para un pivote hacia la paz.
Pero, en todos esos períodos, uno de los bandos sucumbió a la tentación de intentar ganarlo todo.
Creo que el período actual presenta otro momento oportuno para el diálogo. Las fuerzas de Tigray decían que era cuestión de semanas, incluso días, antes de que tomaran Addis Abeba, pero ahora están de regreso dentro de Tigray.
El gobierno federal, que pidió a todos los ciudadanos que se movilizaran e hizo que Abiy se dirigiera cerca de la línea del frente, dijo que detendrá sus operaciones, luego de capturar muchos de los lugares que estaban bajo el control de las fuerzas de Tigrayan en Amhara y Afar.
Ambos bandos han perdido, pero no del todo. Ambas partes han ganado, pero no del todo.
Por supuesto, las partes, o al menos los elementos dentro de ellas, todavía no lo verán así. Desde la perspectiva del gobierno federal y sus aliados, algunos podrían considerar el diálogo inaceptable porque el impulso ha cambiado a su favor y cualquier proceso de este tipo es un intento de resucitar al Frente de Liberación Popular de Tigray (TPLF). La parte de Tigray dice que no ha perdido sino que ha realizado reajustes territoriales estratégicos y que todavía está en camino de lograr sus objetivos.
Sin embargo, además de las posturas, la victoria militar no es tan inminente como las partes intentan hacernos creer, ya que se ha creado una especie de simetría.
El gobierno federal y sus aliados utilizaron su enorme potencial para la removilización continua y recuperaron impulso recientemente. Pero las fuerzas de Tigray tienen la experiencia y el potencial para reagruparse. Quedan muchas batallas antes de que un bando pueda reclamar la victoria total, si es que existe tal cosa.
Pero el hecho de que la guerra esté lejos de terminar no es la única razón por la que este es un momento de diálogo. Hay otras razones más urgentes para evitar un escenario en el que una de las partes logre una victoria militar absoluta.
Victoria pírrica
Una victoria absoluta crearía un escenario que corre el riesgo de colapso del estado y más atrocidades.
Si bien la posibilidad ha disminuido, por ahora, las fuerzas de Tigray que marchan a Addis para derrocar al gobierno no solo fue antidemocrático sino también un gran riesgo para el estado etíope, ya que podría conducir a una inestabilidad perpetua.
El gobierno de Abiy es aceptado por muchos y recientemente fue elegido para el poder, por imperfecto que haya sido ese proceso. TPLF ya no tiene el capital político para galvanizar el apoyo de otras fuerzas políticas para ganar algún tipo de legitimidad para gobernar, si tuviera alguna intención de hacerlo. El partido es cada vez más impopular en el resto del país, y en su contra se han movilizado posibles aliados, como las etnias marginadas.
Además, no había ningún grupo políticamente viable en la región de Amhara que hubiera estado dispuesto a trabajar con los tigrayanos si tomaban el poder en el centro. Esto significaría seguir luchando con uno de los grupos étnicos más grandes del país.
La otra opción que podrían haber tomado, como la propaga el ala más radical del campo nacionalista de Tigray , es debilitar o incluso desmantelar a Etiopía, que perciben como un imperio opresivo. Un centro etíope fuerte se considera un riesgo de seguridad para Tigray y, por lo tanto, al empoderar a los grupos etnonacionalistas —grupos que probablemente seguirán luchando entre sí— no se podría forjar un centro fuerte y la inestabilidad continuaría.
Por otro lado, el riesgo de que el gobierno federal y los aliados logren una victoria decisiva es una insurgencia continua en la región. El registro histórico, incluso durante esta guerra, muestra la dificultad en un centro etíope que intenta gobernar Tigray por poder o por la fuerza; se ha intentado y fracasado en numerosas ocasiones.
El conflicto se ha convertido, en parte, en una guerra civil étnica, ya que las élites políticas de Tigrayan y Amhara han estado presionando a los civiles para que se unan al frente de batalla para luchar por lo que creen que es una causa justa. Los líderes de todos los lados han equiparado su supervivencia política con la supervivencia de las personas que dicen representar. Han trabajado duro para asegurarse de que su electorado internalice ese pensamiento.
El gobierno de Tigray ha dicho repetidamente que la guerra no es solo contra el TPLF sino también contra el pueblo de Tigray y que su lucha es contra las fuerzas chovinistas, en particular la “élite expansionista de Amhara”.
El gobierno regional de Amhara hizo lo mismo al movilizar a su pueblo , diciendo que el pueblo de Amhara debe levantarse contra las «fuerzas invasoras de Tigrayan». Esto ha transformado una guerra librada por ejércitos entrenados en una guerra entre reclutas mal entrenados y motivados étnicamente, aumentando tanto su costo como las atrocidades.
Los ataques contra civiles y otros crímenes de guerra ya son una característica constante de la guerra y el aumento de la etnicización del conflicto ha intensificado las atrocidades. El informe conjunto publicado recientemente por la Comisión de Derechos Humanos de Etiopía y la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos concluyó que todas las partes en el conflicto han cometido atrocidades graves que podrían constituir crímenes de guerra y crímenes de lesa humanidad.
El gobierno federal y sus aliados han hecho de la guerra, en la retórica y en la práctica, una guerra contra los tigrayanos, o al menos han dejado de hacer una distinción clara entre los tigrayanos y el TPLF tras las ganancias territoriales de las fuerzas de Tigray entre julio y diciembre. El discurso de odio , incluso por parte de los que ocupan altos cargos y los medios de comunicación públicos, se ha vuelto común.
Las atrocidades cometidas en Tigray durante la operación inicial son evidencia de que lo mismo se podría hacer si las tropas federales y los aliados vuelven a ingresar a Tigray nuevamente, esta vez con aún más crueldad y venganza. Lo que vendrá si Tigray es controlado nuevamente es mucho más grave y aterrador que lo que ha pasado, en parte debido a los crímenes cometidos por las fuerzas de Tigray durante su reciente ofensiva.
Miles de tigrayanos están internados en todo el país bajo sospecha de apoyo moral y colaboración con las fuerzas de Tigray, o por temor a una posible colaboración futura. Muchos de ellos han sido arrestados, intimidados y acosados por nada más que su origen étnico. La guerra se ha trasladado a los barrios, donde se les dice a todos que estén atentos a los extraños y las actividades sospechosas.
Acción exterior
Etiopía está demasiado dividida, demasiado polarizada y demasiado sumida en la guerra para resolver sus propios problemas.
La capacidad interna para presionar por el diálogo o un acuerdo negociado apenas existe. Las instituciones sociales y religiosas y las personalidades respetadas se sienten atraídas por la guerra de un lado o del otro. El estado de emergencia ha silenciado todas las demás voces y las más ruidosas piden más guerra hasta que el otro bando sea destruido.
Es necesaria una intervención internacional seria para encontrar una solución pacífica y ejercer presión para aprovechar el momento del diálogo. Sin embargo, salvo los esfuerzos humanitarios, la respuesta de la comunidad internacional en términos de encontrar una solución pacífica a la guerra, detener el sufrimiento e implementar la doctrina de la Responsabilidad de Proteger ha sido ineficaz e incluso contraproducente.
En esta etapa, la presión y la intervención internacionales deben centrarse en tres cosas: aprovechar el momento ahora para que las partes acuerden un alto el fuego y se sienten a la mesa; ayudar a encontrar soluciones creativas a un problema delicado y ayudar a hacer cumplir el alto el fuego y cualquier acuerdo alcanzado en el proceso de negociación.
Lograr un alto el fuego no será fácil. Podría haber resistencia de ambos lados, pero el desafío claro es con el gobierno federal en ascenso y sus aliados de Amhara. Como ha sido el caso a lo largo de esta guerra, el bando con impulso se verá tentado a rechazar el diálogo y continuar su ofensiva. Siendo este el caso, las fuerzas progubernamentales pueden verse obligadas a reingresar por completo a Tigray y ‘terminar el trabajo’.
Por ahora, el gobierno federal ha decidido detener las operaciones y no volver a ingresar por completo a Tigray. Esta es una buena noticia y ejemplifica un creciente pragmatismo por parte del gobierno para no repetir los errores del año pasado.
Estos sentimientos deben capitalizarse, ya que habrá una intensa presión por parte de partes de la base de apoyo de Abiy que se opondrán a mostrar tal moderación, especialmente después del daño que las fuerzas de Tigray han causado en Amhara y Afar. Por eso las negociaciones deben comenzar ahora.
El tema de los territorios es uno de los temas más difíciles de abordar. Las áreas en disputa en el oeste de Tigray que ahora están bajo el control de Amhara y las fuerzas federales son el mayor desafío para un alto el fuego y un acuerdo negociado.
El camino a seguir en este sentido es que la parte de Tigray acepte no tener control sobre el territorio hasta que se encuentre una solución permanente. A cambio, el gobierno federal podría acordar encontrar una solución permanente sin legitimar el control de facto del gobierno regional de Amhara y, en cambio, encontrar una manera de administrar el área a través de algún arreglo de transición.
Las fuerzas de Tigray quieren retomar el oeste de Tigray no solo por los reclamos territoriales, sino también porque abre un corredor al mundo exterior a través de la frontera con Sudán. Por otro lado, el gobierno tiene la legítima preocupación de que este corredor pueda usarse para traer equipo militar.
El gobierno podría abordar esta preocupación permitiendo un corredor humanitario monitoreado internacionalmente para facilitar el movimiento de personas y bienes, principalmente ayuda humanitaria. De esta manera, el gobierno etíope aseguraría que el acceso no sea utilizado para el transporte de armas y equipo militar, y el lado de Tigray tendría algún acceso que no depende completamente de la voluntad de sus adversarios y por lo tanto podría cerrarse en cualquier momento.
Lo mismo ocurre con el sur de Tigray. Como área en disputa, estará sujeta al mismo proceso de determinación que el oeste de Tigray.
Con respecto a la solución a largo plazo de estas disputas territoriales, encontrar un veredicto adjudicado a través de un proceso de litigio creíble es mejor que llevar a cabo un referéndum, como es la práctica según el arreglo constitucional de Etiopía.
Los referendos son difíciles en el oeste de Tigray dado que ha habido un desplazamiento y reasentamiento generalizados y aún en curso. La celebración de un referéndum solo alentaría la continuación de tales actividades. Como tal, cualquier intento de celebrar un referéndum en ese contexto probablemente reiniciará el conflicto armado.
La comunidad internacional debería ofrecer un mecanismo de resolución de disputas fronterizas. Es posible que los mecanismos internacionales no se utilicen comúnmente para resolver problemas territoriales nacionales, pero nada en este conflicto es común y las soluciones deben ser creativas.
Además, ese proceso podría ser aceptado por todas las partes. Para el lado de Amhara, este proceso ofrecería un mecanismo legal para legitimar sus reclamos históricos. El gobierno federal también podría aceptar un mecanismo de adjudicación porque evitaría un precedente por el cual los estados regionales se toman territorios entre sí por la fuerza.
El lado de Tigray también obtendría una plataforma neutral que no está configurada ni controlada por sus adversarios, como una comisión de expertos en límites con mandato federal o la Cámara de la Federación.
Cuestiones como poner fin al bloqueo del gobierno federal en Tigray, restaurar la ayuda humanitaria y los servicios básicos a Tigray y reconocer la legitimidad de cada uno, incluida la revocación de la designación de terrorista colocada en el TPLF y el Ejército de Liberación de Oromo, pueden ser más fáciles de lograr, ya que solo requieren decisiones políticas.
Otro tema relacionado, pero más complicado, es el deseo del gobierno federal de desarmar al TPLF y una posible demanda de secesión por parte de Tigray invocando el artículo 39 de la constitución. Sin embargo, estos problemas deben tratarse como asuntos a largo plazo que solo podrían abordarse después de que las negociaciones tengan tracción, se establezca la confianza y comience la negociación política.
Sin embargo, a corto plazo, el gobierno federal debe aceptar el nuevo acuerdo de que Tigray es un estado regional único en la federación con algunos poderes inusuales, incluido el de entablar relaciones internacionales. Si bien eso sería técnicamente extraconstitucional, esta es la nueva dispensación sobre la base de que el gobierno debería aceptar pragmáticamente.
La comunidad internacional debe asignar recursos para supervisar los acuerdos y hacer cumplir un alto el fuego si es necesario, incluso mediante el uso de la fuerza. Esto podría tomar la forma de una zona de exclusión aérea y una misión de mantenimiento de la paz con mandato de ejecución. Esto es crucial debido a la multiplicidad de actores que es muy poco probable que respeten un alto el fuego o cualquier otro acuerdo que se alcance.
Sin embargo, con o sin un alto el fuego, la comunidad internacional no debe descuidar su responsabilidad de proteger a los civiles de las atrocidades. Debido a que los riesgos de crímenes atroces en esta guerra están aumentando, los actores externos deben establecer un monitoreo adecuado y promulgar sanciones para tratar de evitar que la situación se convierta en una catástrofe humana aún más desastrosa.
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